市政公用事业特许经营：概念、模式与实施要点市政公用事业特许经营是指政府通过法定程序，将原本由公共部门承担的市政基础设施和公共服务（如水务、燃气、公交、垃圾处理等）授予社会资本方在一定期限内投资建设和运营的权利。这种模式在我国已有20余年实

市政公用事业特许经营：概念、模式与实施要点

市政公用事业特许经营是指政府通过法定程序，将原本由公共部门承担的市政基础设施和公共服务（如水务、燃气、公交、垃圾处理等）授予社会资本方在一定期限内投资建设和运营的权利。这种模式在我国已有20余年实践历史，截至2022年底，全国已实施特许经营项目超1.5万个，涉及总投资逾12万亿元。我们这篇文章将系统解析其核心特征、典型模式、关键流程及现存问题：特许经营的法律定义；三大主流运作模式；项目实施七步流程；风险分配原则；常见争议焦点；典型案例分析；政策发展趋势。

一、特许经营的法律定义与适用范围

根据《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（国家发改委等6部委令第25号），特许经营需同时满足四个要素：1）政府授权（需通过竞争性程序选择经营者）；2）期限限定（一般不超过30年）；3）使用者付费（含政府可行性缺口补助）；4）基础设施/公共服务领域。

具体适用领域包括：

• 市政设施类：供水、污水处理、管道燃气、供热
• 交通类：城市轨道交通、公共汽电车场站
• 环保类：垃圾焚烧发电、建筑垃圾资源化利用
• 其他：公共停车场、地下综合管廊

注：2023年新版《特许经营管理办法（征求意见稿）》拟将数据中心、充电桩等新基建纳入适用范围。

二、三大主流运作模式对比

模式类型	BOT（建设-运营-移交）	TOT（转让-运营-移交）	ROT（改建-运营-移交）
适用场景	新建项目（如自来水厂）	已建成存量设施（如污水处理厂）	需升级改造设施（老旧管网）
社会资本职责	全额投资建设+运营	支付转让费获得经营权	承担改造成本+运营
典型案例	成都自来水六厂B厂（法国威立雅）	兰州供水集团股权转让项目	北京市高安屯垃圾焚烧厂改造

创新趋势：近年来出现"BOT+TOT"混合模式（如深圳地铁4号线），以及专项债与特许经营结合的模式创新。

三、项目实施七步核心流程

1. 项目识别：财政部门开展物有所值评价（VFM）和财政承受能力论证
2. 实施方案编制：明确特许经营期限（通常10-30年）、服务标准、调价机制
3. 市场测试：通过招商推介会收集潜在投资人反馈
4. 竞争性采购：公开招标占比超75%（2021年统计数据）
5. 协议签署：需包含唯一性条款（禁止重复建设竞争性项目）
6. 绩效监管：建立包含20-30项KPI的考核体系
7. 中期评估：每3-5年开展一次，必要时启动再谈判

典型案例：合肥市王小郢污水厂TOT项目因规范流程被财政部评为示范案例。

四、风险分配黄金原则

根据国家发改委《特许经营协议示范文本》（GF-2015-0211），应遵循：

• 风险最优承担：法律政策风险由政府承担，市场需求风险由企业承担
• 动态调节机制：建立煤电联动式价格调整公式（如太原供热项目）
• 超额收益分享：当IRR超过约定阈值时启动收益分配（通常8%-12%）

2022年某省会城市供水项目因未合理分配旱灾风险，导致企业损失超2亿元，凸显风险分配的重要性。

五、五大常见争议焦点

1. 固定回报争议：最高法判例（2019民终180号）明确，年化收益率超过LPR4倍可能被认定为变相融资

2. 提前终止补偿：北京某垃圾焚烧项目提前解约引发6.8亿元赔偿诉讼

3. 交叉补贴问题：某燃气公司因用工业用户利润补贴居民用气被反垄断处罚

4. 技术标准冲突：南方某市引入外资污水厂技术规范与国标GB18918-2002不符

5. 员工安置纠纷：兰州水务改制引发群体性事件

六、正反两面典型案例

成功案例： • 深圳沙头角LNG调峰站（首例天然气储备设施特许经营） • 武汉汤逊湖污水处理厂（PPP+特许经营创新组合）

失败教训： • 长春汇津污水处理厂（因政府拖欠处理费提前终止） • 青岛威立雅水务（外方技术"水土不服"导致水质超标）

七、2024年政策新动向

根据国务院办公厅《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》（国办函〔2023〕115号）：

• 聚焦使用者付费：严禁变相增加政府隐性债务
• 强化绩效管理：将30%以上付费与考核结果挂钩
• 鼓励民企参与：年度新增项目民企占比不低于40%

常见问题解答

特许经营与PPP有何区别？
特许经营是PPP的一种实施方式，但PPP还包含股权合作等其他模式。特许经营更强调"经营权"授予，常见于市政领域。

特许经营者如何盈利？
主要通过使用者付费（如水费）、可行性缺口补助（如污水处理保底水量）、配套资源开发（如地铁上盖物业）三种途径。

如何防止特许经营者垄断涨价？
协议应明确价格调整公式（如与CPI联动）、建立价格听证制度，部分地区实行"最高限价+收益调节"机制。